Беспредел чиновников зависит от слабости гражданского общества и отрывом общества от власти.
Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, и вызываемое этим разочарование - все это способствует отчуждению общества от власти. Между тем, ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий всего общества.
Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, несовершенстве всей правовой системы, нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
• противоречивостью законодательства, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан (клиентов), особенно на низовом уровне;
• несовершенством законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. Довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольна. Тем самым создаются условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций (в основном написанных «под себя»), создающих дополнительные условия для коррупции;
• отсутствием законодательного регулирования процедур подго¬товки нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, указов, постановлений и т.п.), что существенно облегчает возможности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание, подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Принцип «ты - мне, я - тебе».
Политическая нестабильность в государстве формирует чувство неуверенности среди чиновников разного уровня, особенно высшего эшелона власти. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции.
Специфические современные проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода:
1. Низкая эффективность судебной системы.
2. Неразвитость правового сознания населения.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общественной собственности».
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику.
Процесс выявления причин коррупции происходит в самых разных направлениях. Большинство исследователей связывают коррупцию с чрезмерным вмешательством государства в жизнь общества. Чем больше государство вмешивается, тем больше оно издает законов, чем больше оно наращивает бюрократический аппарат, тем выше риск возникновения параллельных структур, рынков и процессов, выходящих за рамки правового поля.
Анализ специальной научной литературы по проблеме коррупции, а также отдельным формам ее проявления, как отечественных, так и зарубежных специалистов, позволяет выделить некоторые группы причин и условий (факторов), детерминирующих коррупцию как свое закономерное следствие. К таковым факторам по содержанию относятся: правовые, организационно-управленческие, воспитательные, идеологические, социально-экономические и другие причины.
К правовым факторам, детерминирующим коррупцию, многие отечественные специалисты относят ненадлежащее правовое регулирование ряда сфер деятельности и недостатки в действующем законодательстве. В числе таковых наиболее часто выделяются:
1. Ненадлежащая регламентация служебных полномочий должностных лиц органов государственной власти и управления.
2. Недостаточная эффективность действующего уголовного законодательства об ответственности за конкретные формы проявления коррупции.
3. Ненадлежащее правовое регулирование финансирования предвыборных кампаний в органы государственной власти и местного самоуправления.
4. Отсутствие комплексной правовой базы, направленной на борьбу с коррупцией, в том числе и политической направленности.
5. Наличие законодательного закрепления иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов политики, как представителей государственной власти, так и претендентов на эти должности (кандидатов в Президенты РФ, депутаты Парламента РФ и др.), поскольку любое освобождение от ответственности порождает нарушение существующих норм поведения и противно цели борьбы с коррупционной преступностью, выражающейся в неотвратимости применения уголовного закона за каждое преступление и к любому лицу независимо от его политического статуса.
6. Несовершенство избирательного законодательства, не обеспечивающего реальную зависимость избираемых лиц от своих избирателей.
Группа организационно-управленческих факторов, детерминирующих коррупцию, включает в себя:
• непоследовательность, отсутствие строгой регламентации условий и ответственности за нарушения порядка проведения конкурсов на замещение вакантных высших государственных должностей, наличие системы профессиональных служащих и политических назначенцев;
• отсутствие эффективного финансового и иного контроля за деятельностью субъектов политики;
• нестабильность государственной службы;
• отсутствие специальных независимых служб, осуществляющих финансовый контроль при проведении выборов или конкурсов для занятия соответствующей должности в органах государственной власти;
• неэффективность деятельности государственных органов в борьбе с коррупцией, вызванная, в числе прочих причин, и отсутствием в масштабах страны самостоятельного, максимально независимого специального органа по противодействию коррупции, который бы наряду с другими функциями изучал причины и условия коррупции и вырабатывал конкретные меры по ее снижению
К числу идеологических и воспитательных факторов, детерминирующих коррупцию, можно отнести:
• проведение так называемых кампаний по борьбе с коррупцией во всех ее формах и проявлениях, которые скорее приносят вред, чем положительный эффект, поскольку они преследуют, чаще всего, политические цели и являются одним из способов достижения их, потому что, зачастую лица, добившиеся поставленных перед собой политических целей (занятие или сохранение за собой соответствующей должности), после этого забывают о своих обещаниях;
• несформированность политической культуры гражданского общества, что отражается на процессе выборов, когда часть избирателей отдает свои голоса за небольшие денежные суммы, получая незначительную имущественную выгоду;
• отсутствие либо недостаточно хорошо налаженная работа в образовательной системе по антикоррупционному воспитанию подрастающего поколения;
• недостаточная работа СМИ по антикоррупционному воспитанию населения. К сожалению, СМИ довольно часто используют коррупционную тематику по заказу конкретных лиц для достижения определённых целей, где наряду с конкретными фактами коррупционного поведения провозглашаются сведения дезинформационного характера, что в дальнейшем играет на руку коррупционерам и приводит к недоверию населения к СМИ.
Социально-экономические условия коррупции. В экономической сфере в последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые сферы и формы деятельности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно в нижеследующих областях государственного управления более всего заметен рост коррупции:
1. Приватизация государственной собственности является серьезным источником коррупции.
Объектом преступных махинаций является государственная собственность, экономическое благополучие государства. Продолжавшийся несколько лет слабо контролируемый процесс приватизации привел к фактической передаче государственной и общественной собственности в частные руки, в основном за бесценок либо по явно заниженной стоимости, что создало благоприятные условия для внедрения в экономику откровенно криминальных методов (например - рейдерство).
К этому следует добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.
2. Распределение бюджетных средств - еще одна благодатная сфера для коррупционеров. Взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов, что, несомненно, порождает вертикальную коррупцию. Коррупцию подстегивают нереальные и нереализуемые бюджеты, которые позволяют чиновникам ре-шать, кому и сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому - позже. По той же причине недофинансирования, создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие должного контроля за расходованием бюджетных средств, как на федеральном, так и на региональных уровнях, также в достаточной мере питает коррупцию.
3. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) - также почва для коррупции. К этой же категории следует отнести такие коррупциогенные рычаги, как: отсрочки налоговых платежей, предоставление налоговых освобождений, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий и т.д.
4. Банковская сфера в России начала преобразовываться на рубеже конца 80-х-начала 90-х гг. Фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сек¬тора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, и здесь коррупция пустила глубокие корни. По данным правоохранительных органов, банковская сфера является одной из самих криминализированных. Этому способствует и ныне действующее законодательство о банках и банковской деятельности.
Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем - чемоданчиков) с наличностью помогло перейти к льготным креди¬там, завышенным в десятки, а то и сотни раз процентам по вкладам и другим, более утонченным формам «благодарности».
5. Правоохранительные органы и экономическая преступность за¬частую сращиваются и создают среду, являющуюся существенным пре¬пятствием для борьбы с коррупцией. Создаются так называемые «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере; немало фактов поступления работников право-охранительных органов на службу в коммерческие структуры «по совместительству» в виде так называемых «крыш», а также создания различных фирм под патронажем стражей порядка.
По уровням функционирования коррупцию можно разделить на: низовую, верхушечную и вертикальную.
Низовая коррупция наиболее распространена на среднем и низшем уровнях органов власти и управления и связана с постоянным взаимодействием чиновников и граждан (регистрации, штрафы, лицензирование и различные разрешения и т.п.). К низовой коррупции вплотную примыкает бюрократический рэкет,
Верхушечная коррупция охватывает политиков, работающих в органах власти, высшее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (лоббирование и принятие законов, государственные заказы, изменение форм собственности и т.п.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одному органу государственной власти. Например, когда чиновник нижестоящего государственного органа дает взятку своему вышестоящему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя либо предоставляет дополнительные финансы, ресурсы, полномочия и т.д.
В случае, когда обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной организации, принято говорить о вертикальной коррупции. Она, как правило, выступает в качестве моста между коррупцией вершинной и низовой.
Условия для низовой коррупции.
Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка «помогает» решать постоянно возникающие бытовые проблемы (при прописке, при оформлении различных правоуста-навливающих документов на недвижимость, при получении различных разрешений, лицензий и т.д.), она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов, инструкций.
Низовая коррупция пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, государство считает необходимым тревожить гражданина. Приведём основные сферы, наиболее подверженные низовой коррупции:
1. Правоохранительные органы. Граждане очень часто вступают в коррумпированные отношения с органами внутренних дел при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.
Налоги и таможенные сборы - также обширное поле деятельности для низовой коррупции,
Призыв на военную службу ежегодно сталкивается с постоянными трудностями. Не секрет, что более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.
Можно привести еще целый ряд ситуаций, которые с высокой долей вероятности соприкасаются с коррупцией:
• сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;
• выдача лицензий либо разъяснений на занятие различными видами деятельности;
• выдача разрешений на строительство и наделение земельными участками;
• предоставление в аренду помещений, зданий,
• осуществление контроля со стороны уполномоченных государственных органов и служб (пожарные, торговые инспекции и т.п.), от которых зачастую страдает мелкий бизнес в РФ.
Взаимодействие представителей власти с гражданином, как правило, связано с двумя ситуациями. Первая ситуация - когда орган власти должен предоставить ему некоторые услуги (выдать лицензию, разрешение, предоставить справку). В этих случаях, коррупции способствуют (помимо ранее перечисленных) следующие обстоятельства:
• наличие и продолжающееся увеличение сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;
• незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;
• относительная закрытость информации об обязанностях чиновников и правах граждан;
• монополия ведомств на предоставление услуг и усложненность бюрократических процедур;
• структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и по принятию властных решений, и по оказанию услуг.
Вторая ситуация - когда органы власти, выполняя свои ограничивающие и регулирующие функции, обязывают гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушения действующих норм. В этих условиях, коррупции способствуют (помимо ранее указанных) следующие условия:
• отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;
• неадекватность шкал штрафных санкций, способствующих уклонению от их уплаты с помощью взяток.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
Во-первых, уменьшить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы и условия, ее порождающие;
Во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направления.
В-третьих, только изучив должным образом причины и условия, порождающие коррупцию, можно определять и вырабатывать конкретные меры по ее ограничению и снижению.
