p9tka
Пользователь
Пенсионная реформа
ЧТО БЫЛО РАНЬШЕ
Советская пенсионная система
Система государственных пенсий в СССР не была всегда одинаковой - за семьдесят с лишним лет она претерпела довольно сильные изменения.
Перед Октябрьской революцией в России существовали как государственные, так и частные пенсионные системы для определенных категорий работников (государственные чиновники, железнодорожники, часть промышленных рабочих). Всеобщей системы пенсионного обеспечения не было.
Советская власть, при всех ее недостатках, уделяла достаточное внимание социальной защите трудящихся. Пенсионная система, тем не менее, создавалась постепенно, на протяжении многих лет. Хотя пенсионное обеспечение для большинства рабочих и служащих было введено в 1920-ые годы, само пенсионное законодательство было раздробленным и сложным. Единый закон «О государственных пенсиях» был принят только в 1956 году, а закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов» - еще позже, в 1964 году.
К концу существования СССР право на пенсию имел практически любой работник при наличии определенного трудового стажа. В СССР был установлен достаточно низкий пенсионный возраст - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин при стаже работы соответственно 20 и 25 лет. Тем, кто трудился на тяжелых или вредных производствах (шахты, горячие цеха), в неблагоприятных климатических условиях (на Севере) или на социально значимой работе (врачи, учителя), устанавливались еще более ранние, льготные сроки выхода на пенсию, а иногда и сокращенный необходимый стаж.
В зависимости от желания человека, выходящего на заслуженный отдых, при назначении ему пенсии учитывалась средняя зарплата за 12 последних месяцев работы или за любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией. Общая сумма полученной за всю трудовую жизнь зарплаты не влияла на размер пенсии, а дополнительный трудовой стаж влиял незначительно. При этом существовали минимальный и максимальный размер пенсии, что зачастую приводило к так называемой «уравниловке».
Расходы на выплату пенсий осуществлялись частично за счет страховых взносов, которые предприятия в обязательном порядке уплачивали в бюджет, частично - за счет других бюджетных доходов. При такой организации финансирования не было необходимости в создании государственного Пенсионного фонда как отдельного финансового института. В связи с развитием рыночных отношений в 1990 году был учрежден Пенсионный фонд СССР, но уже в 1991 году он прекратил свое существование.
Пенсионная система России в 1990-ые годы
В 1990 году Постановлением Верховного Совета РСФСР был образован Пенсионный фонд России (ПФР) - «в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Если раньше выплата пенсий осуществлялась прямо из государственного бюджета, то теперь новый орган стал сам собирать пенсионные взносы и выплачивать пенсии.
Поскольку в ходе рыночных реформ подавляющее большинство предприятий и организаций стало негосударственными (одни приватизировались, другие сразу создавались как частные), то государству пришлось ввести отдельные платежи в ПФР - «страховые взносы» по ставке 28% от начисленной оплаты труда. Формально они назывались не налогами, а «платежами во внебюджетные фонды», но суть от этого не менялась: с каждого рубля выплаченной зарплаты работодатель должен был заплатить 28 копеек в ПФР. Впоследствии эти взносы были включены в состав единого социального налога (ЕСН).
При этом пенсионный возраст, требуемый стаж и сами принципы назначения пенсии оставались сходными с теми, что были установлены в советскую эпоху. Однако в новых условиях жизнеспособность системы оказалась весьма низкой: доходы ПФР росли намного медленнее, чем цены, и индексация пенсий не поспевала за инфляцией. К середине 1990-ых гг. средняя пенсия упала ниже прожиточного минимума, и пенсионеры оказались одной из самых социально незащищенных категорий населения. При этом в течение нескольких лет неоднократно вносились изменения в законодательство, менялись принципы начисления пенсий (в частности, было введено понятие «индивидуального коэффициента пенсионера», сложным образом устанавливался допустимый «потолок» пенсии), возникала путаница из-за разнообразных и нечетко прописанных в законодательстве компенсаций и индексаций. И всё же эти изменения не позволяли существенно улучшить положение пенсионеров. Сегодня отношение средней пенсии к средней зарплате («коэффициент замещения») в России составляет менее 30%, тогда как в развитых странах оно достигает 60-80%.
Почему необходима пенсионная реформа?
Любому непредвзятому наблюдателю очевидна необходимость пенсионной реформы - о ней свидетельствует прежде всего чрезвычайно низкий уровень жизни сегодняшних пенсионеров. Приходится отметить, однако, что реформа не ставит своей целью существенно улучшить их положение. Главное - сделать так, чтобы будущим поколениям пенсионеров не пришлось жить ещё хуже.
Резкий переход от сравнительно терпимого положения пенсионеров в СССР к полунищенскому существованию в «рыночной» России произошел одновременно из-за нескольких причин. Выделим две важнейших: это ухудшение демографической ситуации и уклонение от уплаты налогов. Кроме того, к проведению пенсионной реформы нас подталкивает еще один фактор - это недостаток инвестиционных ресурсов в экономике.
Ухудшение демографической ситуации
Распределительная система эффективна, когда численность работающего населения значительно превышает количество пенсионеров. Простые расчеты иллюстрируют это. Так, чтобы обеспечить средний размер пенсии на уровне 40% от зарплаты при соотношении работников и пенсионеров 4:1, достаточно взимать пенсионный налог в размере 10% от фонда оплаты труда. При соотношении работников и пенсионеров 3:1 тот же уровень пенсии потребует 13%-ного налога, при соотношении 2:1 налог должен будет возрасти до 20%, что уже становится обременительным для работодателей. А ведь в современной России общее количество работников превышает общее количество пенсионеров уже не в два раза, а всего лишь в 1,67 раза, и это соотношение ухудшается год от года (еще в 1990 году в СССР работающих было в 2,3 раза больше, чем пенсионеров).
Эта проблема характерна не только для России. Старение населения происходит в большинстве развитых стран - во-первых, из-за снижения рождаемости, во-вторых, из-за увеличения продолжительности жизни (но в России второй компонент играет меньшую роль). Кроме того, в 1990-ые годы в России была отмечена повышенная смертность людей трудоспособного возраста. В результате доля старшего населения оказалась сопоставима с показателями наиболее «старых» стран мира из-за низкого общего возраста выхода на пенсию (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин).
С другой стороны, в России еще с советских времен получили широкое распространение «льготные пенсии» - точнее, различные основания, дающие право на получение пенсии до достижения общего пенсионного возраста. В 1990-ые годы наблюдалось еще и снижение занятости населения. Все эти факторы в совокупности привели к росту «коэффициента пенсионной нагрузки» и ухудшению финансового положения Пенсионного фонда России. Такое неблагоприятное воздействие демографических изменений на пенсионную систему можно ослабить. Для этого нужно финансировать часть будущей пенсии за счет пенсионных накоплений, - тех, что собираются в течение всей трудовой жизни человека и начинают использоваться только в момент его выхода на пенсию. Именно поэтому введение накопительной части трудовой пенсии является одним из главных компонентов пенсионной реформы.
Уклонение от уплаты налогов
Впрочем, демографические причины сами по себе еще не привели бы к тому печальному положению, которое мы наблюдаем сегодня. В России ставка «пенсионного налога» (условно назовем так ту долю единого социального налога, или ЕСН, которая идет на финансирование пенсий), равна 28% при зарплате работника менее 100 000 рублей в год. Но по мере роста зарплаты она снижается до 2% (такой налог называется регрессивным). Средняя, или «эффективная», ставка пенсионного налога составляет около 25%. Если число работников превышает число пенсионеров в 1,67 раза, то такого налога теоретически должно хватать для обеспечения средней пенсии на уровне 41,7% от средней зарплаты (без учета расходов на функционирование самого Пенсионного фонда России). Реально же отношение средней пенсии к средней зарплате («коэффициент замещения») в России составляет, как было указано выше, менее 30%.
Где же разница? Она скрыта не столько в больших расходах ПФР, сколько в неуплате налогов. Для очень многих предприятий пенсионные взносы, а в последние годы - ЕСН, оказались тяжелым бременем. Они стараются его облегчить, выплачивая часть зарплаты своим сотрудникам по «черным» или «серым» схемам. Неважно, происходит ли это за счет «черного нала», фиктивных страховых договоров, фиктивных банковских депозитов или достигается иными хитрыми способами, - целью всегда является экономия на пенсионных взносах. До тех пор, пока в рамках старой распределительной системы пенсия работника никак не зависела от размера перечисленных за него пенсионных взносов, работники не имели ничего против подобных схем. Однако понятно, что в результате страдают пенсионеры, поскольку у ПФР просто не оказывается достаточных средств для выплаты им достойных пенсий!
Как разорвать «круговую поруку» работников и работодателей? Надо не только ужесточить ответственность предприятий за неуплату пенсионных взносов, но и заинтересовать работников в том, чтобы работодатели исправно платили их. Эта задача решается путем введения страховой части и накопительной части трудовых пенсий.
Недостаток инвестиционных ресурсов в экономике
В распределительной пенсионной системе отсутствуют накопления: пенсионные взносы, уплаченные сегодня за работников, уже завтра будут использованы для выплат нынешним пенсионерам. Что произойдет, если какая-то часть пенсионных взносов будет постоянно откладываться, накапливаться на протяжении десятилетий и лишь при выходе человека на пенсию использоваться - не сразу, а постепенно - для выплат в его пользу?
Очевидно, что при массовом использовании такой системы в экономике появятся огромные суммы, изъятые у работодателей и пока не попавшие в руки ни работникам, ни пенсионерам. Чтобы они не обесценивались с годами, их необходимо куда-то вкладывать с целью прироста, то есть инвестировать.
Если в России около 70 млн. работающих граждан, то даже накопления в сумме 1000 долларов на каждого (с точки зрения финансирования будущей пенсии это совсем немного) означают инвестиционный ресурс в 70 млрд. долларов. Сравним с США - там накопительные пенсии развиваются давно и преобладают над распределительными, и потому счет идет на триллионы долларов.
Такие долгосрочные инвестиции, за которыми хозяин не обратится ни через день, ни через год, могут «работать» в экономике десятилетиями. За счет этих средств можно финансировать крупные проекты с длительным сроком окупаемости. Конечно, в том случае, если возможно с высокой степенью надежности просчитать эффективность таких проектов, потому что риск при инвестировании пенсионных накоплений должен быть достаточно низким.
Российская экономика для своей модернизации остро нуждается в инвестициях. При грамотном подходе к делу пенсионные накопления могут дать существенный импульс развитию инвестиционных процессов. Для того, чтобы вложения сочетали надежность и доходность, необходимо передать эти средства в руки профессионалов, связанных определенными обязательствами перед гражданами и находящимися под жестким контролем государства. Это управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды.
Суть пенсионной реформы
Результатом Пенсионной реформы должно стать формирование в России смешанной распределительно-накопительной пенсионной системы. Такая система позволит, с одной стороны, сохранить гарантии получения пенсий для старших поколений, а с другой стороны - улучшить пенсионные возможности для более молодых, при этом сняв с государства часть ответственности за старость его граждан.
Главные компоненты реформы:
• Изменение распределительной системы: пенсия будет больше зависеть от уплаченных пенсионных взносов.
• Введение накопительного элемента в систему трудовых (т.е. обязательных) пенсий.
• Создание широких возможностей для добровольного накопления пенсий.
В перспективе необходимо также изменение системы льготных пенсий, назначаемых в связи с тяжелыми условиями труда. Оптимальный путь - создание профессиональных пенсионных систем (ППС). Кроме того, составной частью реформы является улучшение технологического и информационного обеспечения пенсионной сферы.
Таким образом, не следует сводить всю Пенсионную реформу только к появлению накопительной части трудовых пенсий. Неверно и представление о том, что после завершения реформы в стране останется лишь накопительная пенсионная система.
Изменение распределительной системы
В прежней распределительной системе пенсия слабо зависела от зарплаты, полученной человеком за время его трудовой жизни. С одной стороны, такой подход позволял низкооплачиваемым работникам получать приемлемую пенсию. Но, с другой стороны, в результате низкие и высокие пенсии различались значительно меньше, чем низкие и высокие зарплаты. По мере развития рыночных реформ, когда стала падать собираемость налогов и уменьшились доходы Пенсионного фонда, государству пришлось специально ограничивать верхние пределы назначаемых пенсий, что привело к еще большему их выравниванию. В результате работники теряли интерес к тому, платят ли предприятия за них пенсионные взносы или нет, ведь размер пенсии от этого не зависел.
Реформа предполагает появление двух различных частей распределительной пенсии – базовой и страховой. Базовая часть должна быть одинаковой почти для всех и представлять собой социальное пособие по старости (нетрудоспособности). А страховая часть будет привязана к размеру пенсионных взносов, перечисленных за работника в ПФР в течение всей его трудовой жизни. Поскольку пенсионные взносы зависят от зарплаты, то получаемая пенсия окажется связанной с зарплатой гораздо теснее, чем раньше. Это, в свою очередь, должно стать стимулом для легализации зарплат. Если до начала реформы многие работодатели старались выдавать своим сотрудникам зарплату (или, по крайней мере, большую ее часть) неофициально, «в конвертах», и не платили с нее пенсионных взносов, то теперь работники будут заинтересованы в «белой» зарплате и соответствующем перечислении пенсионных взносов в ПФР.
В настоящее время, однако, финансовые потоки в ПФР сильно разбалансированы: средства для финансирования базовой части поступают с избытком, тогда как для страховой - с дефицитом.
Управление средствами пенсионных накоплений
Если бы средства пенсионных накоплений должны были аккумулироваться только в ПФР, ценность такой реформы была бы невелика. Во-первых, граждане не чувствовали бы ответственности за свою будущую пенсию. Во-вторых, эффективность управления средствами в государственных накопительных пенсионных фондах обычно низка (об этом свидетельствует опыт многих стран). Гораздо выгоднее для граждан и полезнее для экономики, если пенсионные накопления будут передаваться для инвестирования в частные финансовые институты. В России у граждан есть возможность выбора между двумя типами финансовых организаций: частными управляющими компаниями (УК) и негосударственными пенсионными фондами (НПФ).
Данный вариант выгоден и гражданам, и государству.
Гражданин получает шанс на более высокий доход, а значит, и на больший размер пенсии. В стремлении к достойному обеспечению своей старости он приучается меньше полагаться на государство и больше - на себя самого. Раньше в России не было такой свободы в распоряжении своими пенсионными накоплениями. Но оборотной стороной этой свободы является повышение собственной ответственности.
Государству выгодно, чтобы забота о пенсиях и ответственность за них хотя бы частично была снята с него и переложена на самих граждан и финансовые институты (УК и НПФ). Наконец, народное хозяйство получит необходимые для его развития «длинные» инвестиционные ресурсы.
Ожидаемые результаты введения накопительного компонента
В долгосрочном плане от введения накопительных пенсий можно ожидать следующих благоприятных изменений:
• Благосостояние будущих пенсионеров повысится за счет длительного срока накопления средств для финансирования пенсий.
• Привлечение пенсионных «длинных денег» в качестве инвестиций в экономику страны обеспечит более высокие темпы экономического роста.
• Снизится нагрузка на государственную пенсионную систему.
• Увеличится доля официальных («белых») зарплат, и как следствие – активнее будет развиваться рынок труда.
• Появятся возможности для развития фондового рынка и финансовой инфраструктуры.
Перечисленные сдвиги касаются практически всех сфер экономической и социальной жизни, поэтому сегодня пенсионная реформа относится к одним из наиболее значимых преобразований в России. Очень важно полностью использовать ее потенциал. Однако следует признать, что уровень готовности всех основных участников процесса (государства, частного бизнеса и населения) к участию в реформе далек от идеального. Поэтому в краткосрочном плане быстрых успехов ожидать не приходится.
Участники пенсионной системы
Пенсионный фонд России (ПФР)
Пенсионный фонд Российской Федерации был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года «в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации». На протяжении десятилетий существования СССР потребности в таком учреждении не было: пенсии платились непосредственно из бюджета.
Первоначально на ПФР были возложены только функции по сбору пенсионных взносов с предприятий и по финансированию выплаты пенсий. Затем он получил право контролировать уплату взносов предприятиями. С 2002 года к нему же перешли функции по назначению пенсий, которые раньше выполняли органы социальной защиты («собесы»).
Постепенно ПФР превратился в мощное финансовое учреждение. В его центральном аппарате и территориальных органах работает около 100 тысяч человек. ПФР финансирует выплаты как трудовых пенсий всех видов (по старости, по инвалидности, по потере кормильца), так и пенсий по государственному пенсионному обеспечению (госслужащим, военнослужащим, социальных пенсий). Для выплаты пенсий он пользуется услугами почты или крупных банков, прежде всего - полугосударственного Сбербанка РФ.
Положение Пенсионного фонда России в пенсионной реформе противоречиво. С одной стороны, ухудшение демографической ситуации ставит под сомнение его финансовую устойчивость в долгосрочном плане, поэтому стратегически для ПФР выгодна передача части пенсионных обязательств от государства к частному сектору. С другой стороны, сегодня под его контролем находятся огромные финансовые ресурсы, поэтому тактически ПФР не заинтересован в том, чтобы ускорять реализацию реформы. По крайней мере, в отношении передачи пенсионных накоплений частным управляющим компаниям и НПФ.
Положение ПФР в пенсионной системе
ПФР является одним из главных «игроков» на поле пенсионной реформы, несмотря на свой весьма неопределенный правовой статус. Действительно, ПФР - это не орган государственной власти и управления, его нет в структуре Правительства; его руководитель (председатель правления) назначается на должность и снимается с нее непосредственно Президентом России. ПФР не является и полноценным финансовым институтом, поскольку не имеет никаких лицензий.
Документ, который наиболее подробно регламентирует его деятельность, - это Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации. Оно утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 2122-1 и за последние 11 лет практически не подвергалось пересмотру, не считая двух «косметических» изменений в 1993 и 1997 гг. Согласно этому документу:
«ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением.
ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.
ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат».
Эти формулировки довольно расплывчаты, что, впрочем, неудивительно для нормативного акта 1991 года. Из этих положений невозможно даже выявить организационно-правовую форму ПФР. Некоторую определенность в проблему внес Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», в статье 5 которого ПФР был назван «государственным учреждением». Там же указывается, что ПФР и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», который, однако, за прошедшие два с лишним года так и не был принят.
Несмотря на эту правовую неопределенность, ПФР наряду с министерствами и аппаратом Правительства активно участвует в нормотворчестве в области пенсионной реформы. Бывший председатель правления ПФР Михаил Зурабов является одним из главных «архитекторов» реформы.
Однако цели и задачи ПФР определяются не столько нормативными актами, сколько политическими решениями. Его информационная закрытость резко контрастирует с общими требованиями пенсионной реформы в области предоставления информации. Для нормального развития реформы было бы полезно преодолеть существующую правовую неопределенность и установить четкий правовой статус ПФР на уровне давно предусмотренного специального закона.
Работники
Сами граждане, несомненно, тоже являются участниками пенсионной системы. Правда, их роль преимущественно пассивная. В системе обязательного пенсионного страхования (ОПС) они имеют статус «застрахованных лиц» - то есть работодатели платят за них пенсионные взносы, благодаря чему работники приобретают право на будущие пенсии. В системе добровольного пенсионного обеспечения (ДПО) они чаще всего являются пассивными «третьими лицами», в пользу которых работодатели заключают пенсионные договоры.
Правда, не стоит забывать, что и в системе ОПС, и в системе ДПО граждане имеют определенные права, которые в первом случае предоставляются им законом, а во втором вытекают из пенсионного договора между предприятием и НПФ либо из пенсионной программы предприятия. В обоих случаях эти права полезно знать и быть готовым к их отстаиванию, если они окажутся случайно или умышленно нарушены.
Например, гражданин получает из ПФР извещение о состоянии своего лицевого счета, в котором указана гораздо меньшая сумма пенсионных взносов за последний год, чем ему полагается исходя из его зарплаты. Произошло одно из двух: либо предприятие перечислило в ПФР заниженную сумму налога (в том числе потому, что часть зарплаты уплачивается «вчерную»), либо сам ПФР допустил ошибку и неправильно произвел запись по счету. Если человек всерьез заинтересован в своей будущей пенсии, то ему стоит потратить некоторое время, чтобы разобраться в ситуации и по возможности восстановить справедливость. Такие же проблемы могут возникать и в отношении счета, открытого гражданину в НПФ. Подобным случаям необходимо уделять внимание сразу же, а не много лет спустя при выходе на пенсию.
Наконец, работники могут участвовать в пенсионной системе и как инвесторы - точнее, как «вкладчики в свою пользу». Любой гражданин может заключить пенсионный договор с НПФ и вносить в него свои личные средства для финансирования будущей негосударственной пенсии. К сожалению, преобладающая часть населения пока не оценила всей полезности такой заботы о собственной старости (или просто не имеет «лишних» денег). Однако в перспективе эта форма работы неизбежно будет развиваться.
Пенсионеры
Это категория участников пенсионной системы обладает наименьшими возможностями влияния на ход пенсионной реформы и на свое собственное положение в ней. К сожалению, кризис российской пенсионной системы наиболее сильно ударил именно по данной социальной группе - весьма многочисленной (около 38 млн. человек) и крайне уязвимой. Глубокое падение реального уровня пенсий, которое произошло в 1990-ые годы (повышение пенсий шло намного медленнее, чем росли цены), до сих пор не преодолено. Как уже было отмечено, средняя пенсия в России составляет менее 30% от средней зарплаты, и соотношение это только ухудшается.
Идеологов пенсионной реформы часто упрекают в том, что реформа не улучшает положение пенсионеров, и даже в том, что она проводится фактически за счет последних. Как это ни досадно, приходится признать, что большой положительной отдачи от реализуемой модели пенсионной реформы нынешнему старшему поколению ждать не приходится. Однако реформа всё же может оказать косвенное положительное воздействие на их финансовое положение. Дело в том, что индексация пенсий происходит с учетом не только инфляции, но и годового индекса роста среднемесячной заработной платы в РФ, и индекса роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера. А средняя зарплата и доходы ПФР растут тем сильнее, чем больше зарплат выводится «из тени» и, следовательно, нормально облагается налогами.
Что касается пенсионеров, получающих дополнительную пенсию из НПФ, то их число пока на два порядка меньше. Кол-во участников в НПФ «Норильский никель», получающих негосударственную пенсию в дополнение к государственной, более 11 000 человек (а это в среднем около 6 тыс. руб.). Но даже сравнительно небольшая группа пенсионеров играет важную «пропагандистскую» роль: они на своем примере и опыте показывают остальному населению, с недоверием относящемуся к НПФ, насколько полезным может быть участие в системе добровольного пенсионного обеспечения.
Негосударственные пенсионные фонды
НПФ - один из самых интересных и вместе с тем малоизвестных широкой публике участников пенсионной системы. Их особенность состоит в том, что они одновременно являются и финансовыми, и социальными институтами. Закон требует, чтобы фонды создавались только в форме некоммерческой организации и занимались исключительно пенсионной деятельностью: сбором пенсионных взносов, вложением собранных средств с целью их прироста, и главное - выплатой пенсий.
Первые НПФ возникли в России достаточно давно - еще в 1992 году, когда был подписан первый президентский Указ «О негосударственных пенсионных фондах». В 1998 году был принят закон № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», а в начале 2003 года в этот закон были внесены серьезные изменения. НПФ «Норильский никель» – более 16 лет на рынке пенсионных услуг; обладатель лицензии № 1/2, выданной Федеральной службой по финансовым рынкам РФ 27.07.2004.
Сегодня негосударственные пенсионные фонды в России имеют право работать по двум направлениям:
1. Негосударственное пенсионное обеспечение граждан. Это традиционная деятельность НПФ: предприятия и граждане заключают договоры с фондами, уплачивают взносы в добровольном режиме, а при достижении работником пенсионного возраста он начинает получать дополнительную пенсию.
Лицо, которое платит пенсионные взносы, называется в данном случае вкладчиком НПФ, а лицо, за которое платятся взносы и которое имеет право на получение пенсии - участником НПФ. Обычно вкладчиком выступает работодатель, а участниками - его работники. Но существует и относительно немногочисленная прослойка граждан (около 1 миллиона человек), платящих за себя взносы из собственного кармана («вкладчики в свою пользу»).
2. Обязательное пенсионное страхование граждан. Новый вид деятельности, к которому НПФ допущены только с 2004 года. По сути дела, НПФ подключаются к государственной пенсионной системе: гражданин (в этой системе он будет называться «застрахованным лицом») сможет заключить договор с НПФ, по которому его пенсионные накопления из государственного Пенсионного фонда России будут передаваться в НПФ для формирования накопительной части трудовой пенсии. В данном случае работодатель не участвует в отношениях работника с НПФ.
В перспективе НПФ предполагают участвовать также и в третьем виде пенсионного обеспечения - профессиональных пенсионных системах. Они должны быть созданы взамен системы льготных (досрочных) пенсий для работников предприятий с тяжелыми или опасными условиями труда.
Государственная управляющая компания
Если гражданин, имеющий на своем индивидуальном лицевом счете в ПФР некоторую сумму пенсионных накоплений, не выбрал себе частную управляющую компанию и не перевел средства в НПФ, то он автоматически становится клиентом государственной управляющей компании. В настоящее время на эту «должность» Постановлением Правительства РФ от 22 января 2003 г. N 34 назначен Внешэкономбанк (ВЭБ).
ВЭБ с полным основанием можно назвать очень необычной организацией с неопределенным правовым статусом. Ее полное название - Банк внешнеэкономической деятельности СССР, т.е. это банк ныне не существующего государства. Считаться банком по законодательству России ВЭБ не может по причине отсутствия соответствующей лицензии. Не имеет Внешэкономбанк и лицензии управляющей компании. Более того - непонятна даже его организационно-правовая форма.
Главная миссия ВЭБа, ради которой он был сохранен после распада СССР, это обслуживание советского внешнего долга. ВЭБ выступает техническим эмитентом валютных облигаций, выпущенных в порядке реструктуризации долгов бывшего СССР, которые приняла на себя Россия. Одновременно он сам является активным игроком на рынке валютного государственного долга России, т.е. покупает и продает отечественные государственные облигации. ВЭБ также управляет активами бывшего СССР, в том числе требованиями к тем странам, которые были должниками Советского Союза. Наконец, он осуществляет и собственные банковские операции. При этом его деятельность непрозрачна, внятная отчетность по ней отсутствует.
Впрочем, вряд ли кто-то из критиков ВЭБа всерьез опасается, что эта организация может «исчезнуть» с деньгами пенсионеров. Всё же Внешэкономбанк является государственной структурой. Главные проблемы ВЭБа - это узкие возможности по инвестированию средств «молчунов», так как Внешэкономбанк ограничен российскими государственными облигациями, доходность которых ниже инфляции. Кроме того, вызывают опасения информационная закрытость ВЭБа и конфликт интересов в его деятельности.
О Внешэкономбанке
Какими документами определяется правовой статус ВЭБ, понять крайне сложно. Ни один из действующих российских законов его не регламентирует, а устав утвержден ещё постановлением Совета Министров СССР от 14 июня 1988 г. N 745.
В свое время Центральным банком России был принят любопытный документ - «Временный порядок надзора за Внешэкономбанком СССР» от 27 ноября 1996 г. N 366. Из него можно узнать следующее:
«Настоящий Временный порядок учитывает специфический характер деятельности Внешэкономбанка СССР как агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего СССР. Учитывается также, что, кроме этого, Внешэкономбанк СССР ведет собственные банковские операции за свой счет и свой риск.
При осуществлении надзора за деятельностью Внешэкономбанка СССР ОПЕРУ-2 принимает во внимание существенное несоответствие плана счетов, применяемого банком, действующему плану счетов, установленному Банком России для кредитных организаций.
Учитывается, что применяемый банком план счетов не позволяет однозначно отделить операции, проводимые банком в качестве агента, риск по которым банк не несет, от операций, проводимых за свой счет и свой риск.
Принимается во внимание существующая система формирования доходов и расходов Внешэкономбанка, в соответствии с которой доход Внешэкономбанка формируется за счет комиссионного дохода агента, дохода от собственной банковской деятельности и дохода по внешним долгам и активам бывшего СССР.
В расходы Внешэкономбанка включаются как операционные расходы банка, так и расходы по внешним долгам и пассивам бывшего СССР. Прибыль Внешэкономбанка утверждается на Совете директоров банка и распределяется на основании решения указанного органа один раз в год.
ОПЕРУ-2 по согласованию с Департаментом пруденциального банковского надзора может устанавливать для Внешэкономбанка СССР индивидуальные экономические нормативы деятельности, ограничивающие риск, принимаемый на себя банком».
Этот примечательный документ, к сожалению, утратил силу в связи с изданием не подлежащего опубликованию Указания ЦБ РФ от 19.05.1999 N 562-У, который утвердил новый порядок составления и представления отчетности Внешэкономбанком в Центральный банк. Но можно предположить, что перечисленные особенности ВЭБ СССР пока что сохраняются в прежнем виде.
Возможно, Внешэкономбанк именно в таком виде может быть полезен государству, и в том числе своей информационной закрытостью (являясь агентом по обслуживанию внешнего долга). Но от государственной управляющей компании по инвестированию средств пенсионных накоплений требуется другое. Например, максимальная информационная открытость, чтобы конкуренция с частными УК была честной. Кроме того, в качестве агента по обслуживанию государственного долга ВЭБ должен стремиться к минимизации издержек на своё обслуживание, а в качестве управляющего - к максимальному повышению доходности своих инвестиций в государственные облигации. Налицо явный конфликт интересов.
По указанным причинам назначение ВЭБа государственной управляющей компанией, причем осуществленное без какого-либо предварительного гласного обсуждения, вызвало резкую критику со стороны ведущих частных УК. Правительство оправдывало это назначение соображениями экономии. В самом деле, создавать новую государственную организацию с нуля, оснащать ее необходимой техникой и набирать штат квалифицированных сотрудников - дело, несомненно, затратное, а у ВЭБа все это было в наличии.
Необходимо искать выход из сложившейся ситуации. Нужен специальный закон о государственной управляющей компании либо, что ещё лучше, закон о статусе ВЭБ в целом. В дальнейшем будет принято то или иное политическое решение: либо о целесообразности создания отдельной государственной УК «с нуля», либо о сохранении этих функций за ВЭБом. Во втором случае можно структурно и организационно выделить государственную УК внутри ВЭБа (в качестве дочернего юридического лица или обособленного структурного подразделения). Таким образом, будет возведена своеобразная «китайская стена», отделяющая это направление деятельности от прочих.
Частные управляющие компании
Доверительное управление - новый для России вид финансовой услуги. Оно означает, что собственник какого-либо имущества (денег, ценных бумаг, недвижимости и т.п.), не умеющий или не желающий самостоятельно управлять им, передает это имущество в управление другому лицу на основании договора. Собственник (учредитель управления) должен полностью доверять профессионализму, честности и порядочности управляющего. В противном случае рисковать не стоит.
Управляющий, как правило, не обещает никакого заранее гарантированного дохода, но обязуется управлять переданным ему имуществом к максимальной выгоде клиента. Доходы от управления должны доставаться клиенту за вычетом заранее определенной комиссии в пользу управляющего.
На российском рынке встречаются разные виды доверительного управления. Широко распространено индивидуальное доверительное управление ценными бумагами, когда конкретный клиент (гражданин или организация) заключает договор с конкретным управляющим. Наряду с этим существует и так называемое коллективное инвестирование, когда средства многих клиентов объединяются в общем «мешке» и управляются как единый инвестиционный портфель. Такой «мешок» называется паевым инвестиционным фондом, или ПИФом. Доли в нем, принадлежащие разным инвесторам, называются инвестиционными паями.
К коллективному инвестированию относится также управление пенсионными резервами: если НПФ собирается вкладывать деньги в акции, корпоративные облигации или векселя, он должен для этого заключить договор с УК.
Оказывать услуги по доверительному управлению ценными бумагами имеют право только организации, получившие лицензию от Федеральной службы по финансовым рынкам (ранее их выдавала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг). Лицензии эти бывают двух видов. Если лицензию на индивидуальное доверительное управление может получить и специализированная управляющая компания (УК), и брокерская фирма, и банк, то лицензия на управление ПИФами и пенсионными резервами НПФ может принадлежать лишь специализированной УК.
В рамках пенсионной реформы УК с 2003 года получили еще одну важную и интересную функцию: управления средствами пенсионных накоплений. Гражданин («застрахованное лицо»), на счету которого в ПФР имеются пенсионные накопления, может выбрать одну УК из числа компаний, прошедших специальный конкурс. Договор с выбранной компанией заключает ПФР, и средства пенсионных накоплений остаются собственностью Российской Федерации, но УК управляет этими средствами в интересах застрахованных лиц. Если гражданин отказался от выбора частной управляющей компании или не воспользовался своим правом выбора по незнанию, его средства будет инвестировать государственная управляющая компания - Внешэкономбанк. С 2004 года средства пенсионных накоплений могут быть переданы также в негосударственные пенсионные фонды.
Государственные регулирующие органы
На протяжении многих десятилетий советской и постсоветской истории пенсии были делом государственной важности. И сегодня государство является одним из важнейших участников пенсионной системы, хотя и со своими специфическими функциями.
Помимо Пенсионного фонда России, который отвечает собственно за выплату пенсий, существует еще целый ряд государственных органов, которые регулируют пенсионную систему - как обязательную, так и добровольную.
На первое место надо поставить органы законодательной власти, то есть Государственную Думу и Совет Федерации. Они отвечают за принятие всех законов, и их роль в реформировании пенсионной системы очень велика, ведь именно через новые законы реализуются все основные пенсионные нововведения.
Не все регулирующие нормы можно установить в законах, иначе эти законы получались бы излишне подробными и требовали бы слишком частого пересмотра. По целому ряду позиций законы содержат отсылки к постановлениям Правительства, которые должны приниматься в развитие законов и в соответствии с ними. Например, общий набор ценных бумаг, в который могут инвестироваться пенсионные накопления, указан в Законе № 111-ФЗ, а конкретные процентные нормативы для разных ценных бумаг устанавливаются Правительством.
Однако законодательные органы и Правительство по своей природе не могут заниматься текущим контролем за участниками рынка. Поэтому тактические и оперативные вопросы регулирования пенсионной системы отнесены к компетенции ведомств.
До 2004 года распределение функций было следующим. Применительно к распределительной пенсионной системе регулятором выступало Министерство труда и социального развития (Минтруд России), причем оно часто принимало свои нормативные акты по согласованию с ПФР.
Уполномоченным федеральным органом по контролю за инвестированием средств пенсионных накоплений управляющими компаниями было назначено Министерство финансов (Минфин России).
Регулятором негосударственных пенсионных фондов - как в части добровольного пенсионного обеспечения, так и в части обязательного пенсионного страхования, - был назначен Минтруд России, при котором действовала специализированная надзорная структура - Инспекция негосударственных пенсионных фондов.
Наконец, регулированием деятельности управляющих компаний по вопросам, не отнесенным к компетенции Минфина, а также регулированием специализированных депозитариев занималась Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).
Административная реформа 2004 года привела к появлению нового ведомства - Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Она стала правопреемницей ФКЦБ по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, а также получила полномочия Минтруда по регулированию НПФ и полномочия Минфина по контролю за инвестированием средств пенсионных накоплений управляющими компаниями.
Регулирование распределительной пенсионной системы осталось за вновь созданным Министерством здравоохранения и социального развития.
ЧТО БЫЛО РАНЬШЕ
Советская пенсионная система
Система государственных пенсий в СССР не была всегда одинаковой - за семьдесят с лишним лет она претерпела довольно сильные изменения.
Перед Октябрьской революцией в России существовали как государственные, так и частные пенсионные системы для определенных категорий работников (государственные чиновники, железнодорожники, часть промышленных рабочих). Всеобщей системы пенсионного обеспечения не было.
Советская власть, при всех ее недостатках, уделяла достаточное внимание социальной защите трудящихся. Пенсионная система, тем не менее, создавалась постепенно, на протяжении многих лет. Хотя пенсионное обеспечение для большинства рабочих и служащих было введено в 1920-ые годы, само пенсионное законодательство было раздробленным и сложным. Единый закон «О государственных пенсиях» был принят только в 1956 году, а закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов» - еще позже, в 1964 году.
К концу существования СССР право на пенсию имел практически любой работник при наличии определенного трудового стажа. В СССР был установлен достаточно низкий пенсионный возраст - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин при стаже работы соответственно 20 и 25 лет. Тем, кто трудился на тяжелых или вредных производствах (шахты, горячие цеха), в неблагоприятных климатических условиях (на Севере) или на социально значимой работе (врачи, учителя), устанавливались еще более ранние, льготные сроки выхода на пенсию, а иногда и сокращенный необходимый стаж.
В зависимости от желания человека, выходящего на заслуженный отдых, при назначении ему пенсии учитывалась средняя зарплата за 12 последних месяцев работы или за любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией. Общая сумма полученной за всю трудовую жизнь зарплаты не влияла на размер пенсии, а дополнительный трудовой стаж влиял незначительно. При этом существовали минимальный и максимальный размер пенсии, что зачастую приводило к так называемой «уравниловке».
Расходы на выплату пенсий осуществлялись частично за счет страховых взносов, которые предприятия в обязательном порядке уплачивали в бюджет, частично - за счет других бюджетных доходов. При такой организации финансирования не было необходимости в создании государственного Пенсионного фонда как отдельного финансового института. В связи с развитием рыночных отношений в 1990 году был учрежден Пенсионный фонд СССР, но уже в 1991 году он прекратил свое существование.
Пенсионная система России в 1990-ые годы
В 1990 году Постановлением Верховного Совета РСФСР был образован Пенсионный фонд России (ПФР) - «в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Если раньше выплата пенсий осуществлялась прямо из государственного бюджета, то теперь новый орган стал сам собирать пенсионные взносы и выплачивать пенсии.
Поскольку в ходе рыночных реформ подавляющее большинство предприятий и организаций стало негосударственными (одни приватизировались, другие сразу создавались как частные), то государству пришлось ввести отдельные платежи в ПФР - «страховые взносы» по ставке 28% от начисленной оплаты труда. Формально они назывались не налогами, а «платежами во внебюджетные фонды», но суть от этого не менялась: с каждого рубля выплаченной зарплаты работодатель должен был заплатить 28 копеек в ПФР. Впоследствии эти взносы были включены в состав единого социального налога (ЕСН).
При этом пенсионный возраст, требуемый стаж и сами принципы назначения пенсии оставались сходными с теми, что были установлены в советскую эпоху. Однако в новых условиях жизнеспособность системы оказалась весьма низкой: доходы ПФР росли намного медленнее, чем цены, и индексация пенсий не поспевала за инфляцией. К середине 1990-ых гг. средняя пенсия упала ниже прожиточного минимума, и пенсионеры оказались одной из самых социально незащищенных категорий населения. При этом в течение нескольких лет неоднократно вносились изменения в законодательство, менялись принципы начисления пенсий (в частности, было введено понятие «индивидуального коэффициента пенсионера», сложным образом устанавливался допустимый «потолок» пенсии), возникала путаница из-за разнообразных и нечетко прописанных в законодательстве компенсаций и индексаций. И всё же эти изменения не позволяли существенно улучшить положение пенсионеров. Сегодня отношение средней пенсии к средней зарплате («коэффициент замещения») в России составляет менее 30%, тогда как в развитых странах оно достигает 60-80%.
Почему необходима пенсионная реформа?
Любому непредвзятому наблюдателю очевидна необходимость пенсионной реформы - о ней свидетельствует прежде всего чрезвычайно низкий уровень жизни сегодняшних пенсионеров. Приходится отметить, однако, что реформа не ставит своей целью существенно улучшить их положение. Главное - сделать так, чтобы будущим поколениям пенсионеров не пришлось жить ещё хуже.
Резкий переход от сравнительно терпимого положения пенсионеров в СССР к полунищенскому существованию в «рыночной» России произошел одновременно из-за нескольких причин. Выделим две важнейших: это ухудшение демографической ситуации и уклонение от уплаты налогов. Кроме того, к проведению пенсионной реформы нас подталкивает еще один фактор - это недостаток инвестиционных ресурсов в экономике.
Ухудшение демографической ситуации
Распределительная система эффективна, когда численность работающего населения значительно превышает количество пенсионеров. Простые расчеты иллюстрируют это. Так, чтобы обеспечить средний размер пенсии на уровне 40% от зарплаты при соотношении работников и пенсионеров 4:1, достаточно взимать пенсионный налог в размере 10% от фонда оплаты труда. При соотношении работников и пенсионеров 3:1 тот же уровень пенсии потребует 13%-ного налога, при соотношении 2:1 налог должен будет возрасти до 20%, что уже становится обременительным для работодателей. А ведь в современной России общее количество работников превышает общее количество пенсионеров уже не в два раза, а всего лишь в 1,67 раза, и это соотношение ухудшается год от года (еще в 1990 году в СССР работающих было в 2,3 раза больше, чем пенсионеров).
Эта проблема характерна не только для России. Старение населения происходит в большинстве развитых стран - во-первых, из-за снижения рождаемости, во-вторых, из-за увеличения продолжительности жизни (но в России второй компонент играет меньшую роль). Кроме того, в 1990-ые годы в России была отмечена повышенная смертность людей трудоспособного возраста. В результате доля старшего населения оказалась сопоставима с показателями наиболее «старых» стран мира из-за низкого общего возраста выхода на пенсию (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин).
С другой стороны, в России еще с советских времен получили широкое распространение «льготные пенсии» - точнее, различные основания, дающие право на получение пенсии до достижения общего пенсионного возраста. В 1990-ые годы наблюдалось еще и снижение занятости населения. Все эти факторы в совокупности привели к росту «коэффициента пенсионной нагрузки» и ухудшению финансового положения Пенсионного фонда России. Такое неблагоприятное воздействие демографических изменений на пенсионную систему можно ослабить. Для этого нужно финансировать часть будущей пенсии за счет пенсионных накоплений, - тех, что собираются в течение всей трудовой жизни человека и начинают использоваться только в момент его выхода на пенсию. Именно поэтому введение накопительной части трудовой пенсии является одним из главных компонентов пенсионной реформы.
Уклонение от уплаты налогов
Впрочем, демографические причины сами по себе еще не привели бы к тому печальному положению, которое мы наблюдаем сегодня. В России ставка «пенсионного налога» (условно назовем так ту долю единого социального налога, или ЕСН, которая идет на финансирование пенсий), равна 28% при зарплате работника менее 100 000 рублей в год. Но по мере роста зарплаты она снижается до 2% (такой налог называется регрессивным). Средняя, или «эффективная», ставка пенсионного налога составляет около 25%. Если число работников превышает число пенсионеров в 1,67 раза, то такого налога теоретически должно хватать для обеспечения средней пенсии на уровне 41,7% от средней зарплаты (без учета расходов на функционирование самого Пенсионного фонда России). Реально же отношение средней пенсии к средней зарплате («коэффициент замещения») в России составляет, как было указано выше, менее 30%.
Где же разница? Она скрыта не столько в больших расходах ПФР, сколько в неуплате налогов. Для очень многих предприятий пенсионные взносы, а в последние годы - ЕСН, оказались тяжелым бременем. Они стараются его облегчить, выплачивая часть зарплаты своим сотрудникам по «черным» или «серым» схемам. Неважно, происходит ли это за счет «черного нала», фиктивных страховых договоров, фиктивных банковских депозитов или достигается иными хитрыми способами, - целью всегда является экономия на пенсионных взносах. До тех пор, пока в рамках старой распределительной системы пенсия работника никак не зависела от размера перечисленных за него пенсионных взносов, работники не имели ничего против подобных схем. Однако понятно, что в результате страдают пенсионеры, поскольку у ПФР просто не оказывается достаточных средств для выплаты им достойных пенсий!
Как разорвать «круговую поруку» работников и работодателей? Надо не только ужесточить ответственность предприятий за неуплату пенсионных взносов, но и заинтересовать работников в том, чтобы работодатели исправно платили их. Эта задача решается путем введения страховой части и накопительной части трудовых пенсий.
Недостаток инвестиционных ресурсов в экономике
В распределительной пенсионной системе отсутствуют накопления: пенсионные взносы, уплаченные сегодня за работников, уже завтра будут использованы для выплат нынешним пенсионерам. Что произойдет, если какая-то часть пенсионных взносов будет постоянно откладываться, накапливаться на протяжении десятилетий и лишь при выходе человека на пенсию использоваться - не сразу, а постепенно - для выплат в его пользу?
Очевидно, что при массовом использовании такой системы в экономике появятся огромные суммы, изъятые у работодателей и пока не попавшие в руки ни работникам, ни пенсионерам. Чтобы они не обесценивались с годами, их необходимо куда-то вкладывать с целью прироста, то есть инвестировать.
Если в России около 70 млн. работающих граждан, то даже накопления в сумме 1000 долларов на каждого (с точки зрения финансирования будущей пенсии это совсем немного) означают инвестиционный ресурс в 70 млрд. долларов. Сравним с США - там накопительные пенсии развиваются давно и преобладают над распределительными, и потому счет идет на триллионы долларов.
Такие долгосрочные инвестиции, за которыми хозяин не обратится ни через день, ни через год, могут «работать» в экономике десятилетиями. За счет этих средств можно финансировать крупные проекты с длительным сроком окупаемости. Конечно, в том случае, если возможно с высокой степенью надежности просчитать эффективность таких проектов, потому что риск при инвестировании пенсионных накоплений должен быть достаточно низким.
Российская экономика для своей модернизации остро нуждается в инвестициях. При грамотном подходе к делу пенсионные накопления могут дать существенный импульс развитию инвестиционных процессов. Для того, чтобы вложения сочетали надежность и доходность, необходимо передать эти средства в руки профессионалов, связанных определенными обязательствами перед гражданами и находящимися под жестким контролем государства. Это управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды.
Суть пенсионной реформы
Результатом Пенсионной реформы должно стать формирование в России смешанной распределительно-накопительной пенсионной системы. Такая система позволит, с одной стороны, сохранить гарантии получения пенсий для старших поколений, а с другой стороны - улучшить пенсионные возможности для более молодых, при этом сняв с государства часть ответственности за старость его граждан.
Главные компоненты реформы:
• Изменение распределительной системы: пенсия будет больше зависеть от уплаченных пенсионных взносов.
• Введение накопительного элемента в систему трудовых (т.е. обязательных) пенсий.
• Создание широких возможностей для добровольного накопления пенсий.
В перспективе необходимо также изменение системы льготных пенсий, назначаемых в связи с тяжелыми условиями труда. Оптимальный путь - создание профессиональных пенсионных систем (ППС). Кроме того, составной частью реформы является улучшение технологического и информационного обеспечения пенсионной сферы.
Таким образом, не следует сводить всю Пенсионную реформу только к появлению накопительной части трудовых пенсий. Неверно и представление о том, что после завершения реформы в стране останется лишь накопительная пенсионная система.
Изменение распределительной системы
В прежней распределительной системе пенсия слабо зависела от зарплаты, полученной человеком за время его трудовой жизни. С одной стороны, такой подход позволял низкооплачиваемым работникам получать приемлемую пенсию. Но, с другой стороны, в результате низкие и высокие пенсии различались значительно меньше, чем низкие и высокие зарплаты. По мере развития рыночных реформ, когда стала падать собираемость налогов и уменьшились доходы Пенсионного фонда, государству пришлось специально ограничивать верхние пределы назначаемых пенсий, что привело к еще большему их выравниванию. В результате работники теряли интерес к тому, платят ли предприятия за них пенсионные взносы или нет, ведь размер пенсии от этого не зависел.
Реформа предполагает появление двух различных частей распределительной пенсии – базовой и страховой. Базовая часть должна быть одинаковой почти для всех и представлять собой социальное пособие по старости (нетрудоспособности). А страховая часть будет привязана к размеру пенсионных взносов, перечисленных за работника в ПФР в течение всей его трудовой жизни. Поскольку пенсионные взносы зависят от зарплаты, то получаемая пенсия окажется связанной с зарплатой гораздо теснее, чем раньше. Это, в свою очередь, должно стать стимулом для легализации зарплат. Если до начала реформы многие работодатели старались выдавать своим сотрудникам зарплату (или, по крайней мере, большую ее часть) неофициально, «в конвертах», и не платили с нее пенсионных взносов, то теперь работники будут заинтересованы в «белой» зарплате и соответствующем перечислении пенсионных взносов в ПФР.
В настоящее время, однако, финансовые потоки в ПФР сильно разбалансированы: средства для финансирования базовой части поступают с избытком, тогда как для страховой - с дефицитом.
Управление средствами пенсионных накоплений
Если бы средства пенсионных накоплений должны были аккумулироваться только в ПФР, ценность такой реформы была бы невелика. Во-первых, граждане не чувствовали бы ответственности за свою будущую пенсию. Во-вторых, эффективность управления средствами в государственных накопительных пенсионных фондах обычно низка (об этом свидетельствует опыт многих стран). Гораздо выгоднее для граждан и полезнее для экономики, если пенсионные накопления будут передаваться для инвестирования в частные финансовые институты. В России у граждан есть возможность выбора между двумя типами финансовых организаций: частными управляющими компаниями (УК) и негосударственными пенсионными фондами (НПФ).
Данный вариант выгоден и гражданам, и государству.
Гражданин получает шанс на более высокий доход, а значит, и на больший размер пенсии. В стремлении к достойному обеспечению своей старости он приучается меньше полагаться на государство и больше - на себя самого. Раньше в России не было такой свободы в распоряжении своими пенсионными накоплениями. Но оборотной стороной этой свободы является повышение собственной ответственности.
Государству выгодно, чтобы забота о пенсиях и ответственность за них хотя бы частично была снята с него и переложена на самих граждан и финансовые институты (УК и НПФ). Наконец, народное хозяйство получит необходимые для его развития «длинные» инвестиционные ресурсы.
Ожидаемые результаты введения накопительного компонента
В долгосрочном плане от введения накопительных пенсий можно ожидать следующих благоприятных изменений:
• Благосостояние будущих пенсионеров повысится за счет длительного срока накопления средств для финансирования пенсий.
• Привлечение пенсионных «длинных денег» в качестве инвестиций в экономику страны обеспечит более высокие темпы экономического роста.
• Снизится нагрузка на государственную пенсионную систему.
• Увеличится доля официальных («белых») зарплат, и как следствие – активнее будет развиваться рынок труда.
• Появятся возможности для развития фондового рынка и финансовой инфраструктуры.
Перечисленные сдвиги касаются практически всех сфер экономической и социальной жизни, поэтому сегодня пенсионная реформа относится к одним из наиболее значимых преобразований в России. Очень важно полностью использовать ее потенциал. Однако следует признать, что уровень готовности всех основных участников процесса (государства, частного бизнеса и населения) к участию в реформе далек от идеального. Поэтому в краткосрочном плане быстрых успехов ожидать не приходится.
Участники пенсионной системы
Пенсионный фонд России (ПФР)
Пенсионный фонд Российской Федерации был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года «в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации». На протяжении десятилетий существования СССР потребности в таком учреждении не было: пенсии платились непосредственно из бюджета.
Первоначально на ПФР были возложены только функции по сбору пенсионных взносов с предприятий и по финансированию выплаты пенсий. Затем он получил право контролировать уплату взносов предприятиями. С 2002 года к нему же перешли функции по назначению пенсий, которые раньше выполняли органы социальной защиты («собесы»).
Постепенно ПФР превратился в мощное финансовое учреждение. В его центральном аппарате и территориальных органах работает около 100 тысяч человек. ПФР финансирует выплаты как трудовых пенсий всех видов (по старости, по инвалидности, по потере кормильца), так и пенсий по государственному пенсионному обеспечению (госслужащим, военнослужащим, социальных пенсий). Для выплаты пенсий он пользуется услугами почты или крупных банков, прежде всего - полугосударственного Сбербанка РФ.
Положение Пенсионного фонда России в пенсионной реформе противоречиво. С одной стороны, ухудшение демографической ситуации ставит под сомнение его финансовую устойчивость в долгосрочном плане, поэтому стратегически для ПФР выгодна передача части пенсионных обязательств от государства к частному сектору. С другой стороны, сегодня под его контролем находятся огромные финансовые ресурсы, поэтому тактически ПФР не заинтересован в том, чтобы ускорять реализацию реформы. По крайней мере, в отношении передачи пенсионных накоплений частным управляющим компаниям и НПФ.
Положение ПФР в пенсионной системе
ПФР является одним из главных «игроков» на поле пенсионной реформы, несмотря на свой весьма неопределенный правовой статус. Действительно, ПФР - это не орган государственной власти и управления, его нет в структуре Правительства; его руководитель (председатель правления) назначается на должность и снимается с нее непосредственно Президентом России. ПФР не является и полноценным финансовым институтом, поскольку не имеет никаких лицензий.
Документ, который наиболее подробно регламентирует его деятельность, - это Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации. Оно утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 2122-1 и за последние 11 лет практически не подвергалось пересмотру, не считая двух «косметических» изменений в 1993 и 1997 гг. Согласно этому документу:
«ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением.
ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.
ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат».
Эти формулировки довольно расплывчаты, что, впрочем, неудивительно для нормативного акта 1991 года. Из этих положений невозможно даже выявить организационно-правовую форму ПФР. Некоторую определенность в проблему внес Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», в статье 5 которого ПФР был назван «государственным учреждением». Там же указывается, что ПФР и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», который, однако, за прошедшие два с лишним года так и не был принят.
Несмотря на эту правовую неопределенность, ПФР наряду с министерствами и аппаратом Правительства активно участвует в нормотворчестве в области пенсионной реформы. Бывший председатель правления ПФР Михаил Зурабов является одним из главных «архитекторов» реформы.
Однако цели и задачи ПФР определяются не столько нормативными актами, сколько политическими решениями. Его информационная закрытость резко контрастирует с общими требованиями пенсионной реформы в области предоставления информации. Для нормального развития реформы было бы полезно преодолеть существующую правовую неопределенность и установить четкий правовой статус ПФР на уровне давно предусмотренного специального закона.
Работники
Сами граждане, несомненно, тоже являются участниками пенсионной системы. Правда, их роль преимущественно пассивная. В системе обязательного пенсионного страхования (ОПС) они имеют статус «застрахованных лиц» - то есть работодатели платят за них пенсионные взносы, благодаря чему работники приобретают право на будущие пенсии. В системе добровольного пенсионного обеспечения (ДПО) они чаще всего являются пассивными «третьими лицами», в пользу которых работодатели заключают пенсионные договоры.
Правда, не стоит забывать, что и в системе ОПС, и в системе ДПО граждане имеют определенные права, которые в первом случае предоставляются им законом, а во втором вытекают из пенсионного договора между предприятием и НПФ либо из пенсионной программы предприятия. В обоих случаях эти права полезно знать и быть готовым к их отстаиванию, если они окажутся случайно или умышленно нарушены.
Например, гражданин получает из ПФР извещение о состоянии своего лицевого счета, в котором указана гораздо меньшая сумма пенсионных взносов за последний год, чем ему полагается исходя из его зарплаты. Произошло одно из двух: либо предприятие перечислило в ПФР заниженную сумму налога (в том числе потому, что часть зарплаты уплачивается «вчерную»), либо сам ПФР допустил ошибку и неправильно произвел запись по счету. Если человек всерьез заинтересован в своей будущей пенсии, то ему стоит потратить некоторое время, чтобы разобраться в ситуации и по возможности восстановить справедливость. Такие же проблемы могут возникать и в отношении счета, открытого гражданину в НПФ. Подобным случаям необходимо уделять внимание сразу же, а не много лет спустя при выходе на пенсию.
Наконец, работники могут участвовать в пенсионной системе и как инвесторы - точнее, как «вкладчики в свою пользу». Любой гражданин может заключить пенсионный договор с НПФ и вносить в него свои личные средства для финансирования будущей негосударственной пенсии. К сожалению, преобладающая часть населения пока не оценила всей полезности такой заботы о собственной старости (или просто не имеет «лишних» денег). Однако в перспективе эта форма работы неизбежно будет развиваться.
Пенсионеры
Это категория участников пенсионной системы обладает наименьшими возможностями влияния на ход пенсионной реформы и на свое собственное положение в ней. К сожалению, кризис российской пенсионной системы наиболее сильно ударил именно по данной социальной группе - весьма многочисленной (около 38 млн. человек) и крайне уязвимой. Глубокое падение реального уровня пенсий, которое произошло в 1990-ые годы (повышение пенсий шло намного медленнее, чем росли цены), до сих пор не преодолено. Как уже было отмечено, средняя пенсия в России составляет менее 30% от средней зарплаты, и соотношение это только ухудшается.
Идеологов пенсионной реформы часто упрекают в том, что реформа не улучшает положение пенсионеров, и даже в том, что она проводится фактически за счет последних. Как это ни досадно, приходится признать, что большой положительной отдачи от реализуемой модели пенсионной реформы нынешнему старшему поколению ждать не приходится. Однако реформа всё же может оказать косвенное положительное воздействие на их финансовое положение. Дело в том, что индексация пенсий происходит с учетом не только инфляции, но и годового индекса роста среднемесячной заработной платы в РФ, и индекса роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера. А средняя зарплата и доходы ПФР растут тем сильнее, чем больше зарплат выводится «из тени» и, следовательно, нормально облагается налогами.
Что касается пенсионеров, получающих дополнительную пенсию из НПФ, то их число пока на два порядка меньше. Кол-во участников в НПФ «Норильский никель», получающих негосударственную пенсию в дополнение к государственной, более 11 000 человек (а это в среднем около 6 тыс. руб.). Но даже сравнительно небольшая группа пенсионеров играет важную «пропагандистскую» роль: они на своем примере и опыте показывают остальному населению, с недоверием относящемуся к НПФ, насколько полезным может быть участие в системе добровольного пенсионного обеспечения.
Негосударственные пенсионные фонды
НПФ - один из самых интересных и вместе с тем малоизвестных широкой публике участников пенсионной системы. Их особенность состоит в том, что они одновременно являются и финансовыми, и социальными институтами. Закон требует, чтобы фонды создавались только в форме некоммерческой организации и занимались исключительно пенсионной деятельностью: сбором пенсионных взносов, вложением собранных средств с целью их прироста, и главное - выплатой пенсий.
Первые НПФ возникли в России достаточно давно - еще в 1992 году, когда был подписан первый президентский Указ «О негосударственных пенсионных фондах». В 1998 году был принят закон № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», а в начале 2003 года в этот закон были внесены серьезные изменения. НПФ «Норильский никель» – более 16 лет на рынке пенсионных услуг; обладатель лицензии № 1/2, выданной Федеральной службой по финансовым рынкам РФ 27.07.2004.
Сегодня негосударственные пенсионные фонды в России имеют право работать по двум направлениям:
1. Негосударственное пенсионное обеспечение граждан. Это традиционная деятельность НПФ: предприятия и граждане заключают договоры с фондами, уплачивают взносы в добровольном режиме, а при достижении работником пенсионного возраста он начинает получать дополнительную пенсию.
Лицо, которое платит пенсионные взносы, называется в данном случае вкладчиком НПФ, а лицо, за которое платятся взносы и которое имеет право на получение пенсии - участником НПФ. Обычно вкладчиком выступает работодатель, а участниками - его работники. Но существует и относительно немногочисленная прослойка граждан (около 1 миллиона человек), платящих за себя взносы из собственного кармана («вкладчики в свою пользу»).
2. Обязательное пенсионное страхование граждан. Новый вид деятельности, к которому НПФ допущены только с 2004 года. По сути дела, НПФ подключаются к государственной пенсионной системе: гражданин (в этой системе он будет называться «застрахованным лицом») сможет заключить договор с НПФ, по которому его пенсионные накопления из государственного Пенсионного фонда России будут передаваться в НПФ для формирования накопительной части трудовой пенсии. В данном случае работодатель не участвует в отношениях работника с НПФ.
В перспективе НПФ предполагают участвовать также и в третьем виде пенсионного обеспечения - профессиональных пенсионных системах. Они должны быть созданы взамен системы льготных (досрочных) пенсий для работников предприятий с тяжелыми или опасными условиями труда.
Государственная управляющая компания
Если гражданин, имеющий на своем индивидуальном лицевом счете в ПФР некоторую сумму пенсионных накоплений, не выбрал себе частную управляющую компанию и не перевел средства в НПФ, то он автоматически становится клиентом государственной управляющей компании. В настоящее время на эту «должность» Постановлением Правительства РФ от 22 января 2003 г. N 34 назначен Внешэкономбанк (ВЭБ).
ВЭБ с полным основанием можно назвать очень необычной организацией с неопределенным правовым статусом. Ее полное название - Банк внешнеэкономической деятельности СССР, т.е. это банк ныне не существующего государства. Считаться банком по законодательству России ВЭБ не может по причине отсутствия соответствующей лицензии. Не имеет Внешэкономбанк и лицензии управляющей компании. Более того - непонятна даже его организационно-правовая форма.
Главная миссия ВЭБа, ради которой он был сохранен после распада СССР, это обслуживание советского внешнего долга. ВЭБ выступает техническим эмитентом валютных облигаций, выпущенных в порядке реструктуризации долгов бывшего СССР, которые приняла на себя Россия. Одновременно он сам является активным игроком на рынке валютного государственного долга России, т.е. покупает и продает отечественные государственные облигации. ВЭБ также управляет активами бывшего СССР, в том числе требованиями к тем странам, которые были должниками Советского Союза. Наконец, он осуществляет и собственные банковские операции. При этом его деятельность непрозрачна, внятная отчетность по ней отсутствует.
Впрочем, вряд ли кто-то из критиков ВЭБа всерьез опасается, что эта организация может «исчезнуть» с деньгами пенсионеров. Всё же Внешэкономбанк является государственной структурой. Главные проблемы ВЭБа - это узкие возможности по инвестированию средств «молчунов», так как Внешэкономбанк ограничен российскими государственными облигациями, доходность которых ниже инфляции. Кроме того, вызывают опасения информационная закрытость ВЭБа и конфликт интересов в его деятельности.
О Внешэкономбанке
Какими документами определяется правовой статус ВЭБ, понять крайне сложно. Ни один из действующих российских законов его не регламентирует, а устав утвержден ещё постановлением Совета Министров СССР от 14 июня 1988 г. N 745.
В свое время Центральным банком России был принят любопытный документ - «Временный порядок надзора за Внешэкономбанком СССР» от 27 ноября 1996 г. N 366. Из него можно узнать следующее:
«Настоящий Временный порядок учитывает специфический характер деятельности Внешэкономбанка СССР как агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего СССР. Учитывается также, что, кроме этого, Внешэкономбанк СССР ведет собственные банковские операции за свой счет и свой риск.
При осуществлении надзора за деятельностью Внешэкономбанка СССР ОПЕРУ-2 принимает во внимание существенное несоответствие плана счетов, применяемого банком, действующему плану счетов, установленному Банком России для кредитных организаций.
Учитывается, что применяемый банком план счетов не позволяет однозначно отделить операции, проводимые банком в качестве агента, риск по которым банк не несет, от операций, проводимых за свой счет и свой риск.
Принимается во внимание существующая система формирования доходов и расходов Внешэкономбанка, в соответствии с которой доход Внешэкономбанка формируется за счет комиссионного дохода агента, дохода от собственной банковской деятельности и дохода по внешним долгам и активам бывшего СССР.
В расходы Внешэкономбанка включаются как операционные расходы банка, так и расходы по внешним долгам и пассивам бывшего СССР. Прибыль Внешэкономбанка утверждается на Совете директоров банка и распределяется на основании решения указанного органа один раз в год.
ОПЕРУ-2 по согласованию с Департаментом пруденциального банковского надзора может устанавливать для Внешэкономбанка СССР индивидуальные экономические нормативы деятельности, ограничивающие риск, принимаемый на себя банком».
Этот примечательный документ, к сожалению, утратил силу в связи с изданием не подлежащего опубликованию Указания ЦБ РФ от 19.05.1999 N 562-У, который утвердил новый порядок составления и представления отчетности Внешэкономбанком в Центральный банк. Но можно предположить, что перечисленные особенности ВЭБ СССР пока что сохраняются в прежнем виде.
Возможно, Внешэкономбанк именно в таком виде может быть полезен государству, и в том числе своей информационной закрытостью (являясь агентом по обслуживанию внешнего долга). Но от государственной управляющей компании по инвестированию средств пенсионных накоплений требуется другое. Например, максимальная информационная открытость, чтобы конкуренция с частными УК была честной. Кроме того, в качестве агента по обслуживанию государственного долга ВЭБ должен стремиться к минимизации издержек на своё обслуживание, а в качестве управляющего - к максимальному повышению доходности своих инвестиций в государственные облигации. Налицо явный конфликт интересов.
По указанным причинам назначение ВЭБа государственной управляющей компанией, причем осуществленное без какого-либо предварительного гласного обсуждения, вызвало резкую критику со стороны ведущих частных УК. Правительство оправдывало это назначение соображениями экономии. В самом деле, создавать новую государственную организацию с нуля, оснащать ее необходимой техникой и набирать штат квалифицированных сотрудников - дело, несомненно, затратное, а у ВЭБа все это было в наличии.
Необходимо искать выход из сложившейся ситуации. Нужен специальный закон о государственной управляющей компании либо, что ещё лучше, закон о статусе ВЭБ в целом. В дальнейшем будет принято то или иное политическое решение: либо о целесообразности создания отдельной государственной УК «с нуля», либо о сохранении этих функций за ВЭБом. Во втором случае можно структурно и организационно выделить государственную УК внутри ВЭБа (в качестве дочернего юридического лица или обособленного структурного подразделения). Таким образом, будет возведена своеобразная «китайская стена», отделяющая это направление деятельности от прочих.
Частные управляющие компании
Доверительное управление - новый для России вид финансовой услуги. Оно означает, что собственник какого-либо имущества (денег, ценных бумаг, недвижимости и т.п.), не умеющий или не желающий самостоятельно управлять им, передает это имущество в управление другому лицу на основании договора. Собственник (учредитель управления) должен полностью доверять профессионализму, честности и порядочности управляющего. В противном случае рисковать не стоит.
Управляющий, как правило, не обещает никакого заранее гарантированного дохода, но обязуется управлять переданным ему имуществом к максимальной выгоде клиента. Доходы от управления должны доставаться клиенту за вычетом заранее определенной комиссии в пользу управляющего.
На российском рынке встречаются разные виды доверительного управления. Широко распространено индивидуальное доверительное управление ценными бумагами, когда конкретный клиент (гражданин или организация) заключает договор с конкретным управляющим. Наряду с этим существует и так называемое коллективное инвестирование, когда средства многих клиентов объединяются в общем «мешке» и управляются как единый инвестиционный портфель. Такой «мешок» называется паевым инвестиционным фондом, или ПИФом. Доли в нем, принадлежащие разным инвесторам, называются инвестиционными паями.
К коллективному инвестированию относится также управление пенсионными резервами: если НПФ собирается вкладывать деньги в акции, корпоративные облигации или векселя, он должен для этого заключить договор с УК.
Оказывать услуги по доверительному управлению ценными бумагами имеют право только организации, получившие лицензию от Федеральной службы по финансовым рынкам (ранее их выдавала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг). Лицензии эти бывают двух видов. Если лицензию на индивидуальное доверительное управление может получить и специализированная управляющая компания (УК), и брокерская фирма, и банк, то лицензия на управление ПИФами и пенсионными резервами НПФ может принадлежать лишь специализированной УК.
В рамках пенсионной реформы УК с 2003 года получили еще одну важную и интересную функцию: управления средствами пенсионных накоплений. Гражданин («застрахованное лицо»), на счету которого в ПФР имеются пенсионные накопления, может выбрать одну УК из числа компаний, прошедших специальный конкурс. Договор с выбранной компанией заключает ПФР, и средства пенсионных накоплений остаются собственностью Российской Федерации, но УК управляет этими средствами в интересах застрахованных лиц. Если гражданин отказался от выбора частной управляющей компании или не воспользовался своим правом выбора по незнанию, его средства будет инвестировать государственная управляющая компания - Внешэкономбанк. С 2004 года средства пенсионных накоплений могут быть переданы также в негосударственные пенсионные фонды.
Государственные регулирующие органы
На протяжении многих десятилетий советской и постсоветской истории пенсии были делом государственной важности. И сегодня государство является одним из важнейших участников пенсионной системы, хотя и со своими специфическими функциями.
Помимо Пенсионного фонда России, который отвечает собственно за выплату пенсий, существует еще целый ряд государственных органов, которые регулируют пенсионную систему - как обязательную, так и добровольную.
На первое место надо поставить органы законодательной власти, то есть Государственную Думу и Совет Федерации. Они отвечают за принятие всех законов, и их роль в реформировании пенсионной системы очень велика, ведь именно через новые законы реализуются все основные пенсионные нововведения.
Не все регулирующие нормы можно установить в законах, иначе эти законы получались бы излишне подробными и требовали бы слишком частого пересмотра. По целому ряду позиций законы содержат отсылки к постановлениям Правительства, которые должны приниматься в развитие законов и в соответствии с ними. Например, общий набор ценных бумаг, в который могут инвестироваться пенсионные накопления, указан в Законе № 111-ФЗ, а конкретные процентные нормативы для разных ценных бумаг устанавливаются Правительством.
Однако законодательные органы и Правительство по своей природе не могут заниматься текущим контролем за участниками рынка. Поэтому тактические и оперативные вопросы регулирования пенсионной системы отнесены к компетенции ведомств.
До 2004 года распределение функций было следующим. Применительно к распределительной пенсионной системе регулятором выступало Министерство труда и социального развития (Минтруд России), причем оно часто принимало свои нормативные акты по согласованию с ПФР.
Уполномоченным федеральным органом по контролю за инвестированием средств пенсионных накоплений управляющими компаниями было назначено Министерство финансов (Минфин России).
Регулятором негосударственных пенсионных фондов - как в части добровольного пенсионного обеспечения, так и в части обязательного пенсионного страхования, - был назначен Минтруд России, при котором действовала специализированная надзорная структура - Инспекция негосударственных пенсионных фондов.
Наконец, регулированием деятельности управляющих компаний по вопросам, не отнесенным к компетенции Минфина, а также регулированием специализированных депозитариев занималась Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).
Административная реформа 2004 года привела к появлению нового ведомства - Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Она стала правопреемницей ФКЦБ по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, а также получила полномочия Минтруда по регулированию НПФ и полномочия Минфина по контролю за инвестированием средств пенсионных накоплений управляющими компаниями.
Регулирование распределительной пенсионной системы осталось за вновь созданным Министерством здравоохранения и социального развития.
